Quem contrata o transporte rodoviário de uma mercadoria e quem efetivamente a leva na estrada têm interesses que se cruzam, mas não se confundem. Durante anos, uma pergunta simples organizou a relação entre esses dois atores: quem deve contratar o seguro da carga?
A resposta mudou em 2023, com a edição da Lei nº 14.599 — resultado da conversão da Medida Provisória nº 1.153/2022 —, que alterou o artigo 13 da Lei nº 11.442/2007 e transferiu ao transportador a obrigação de contratar determinados seguros. A Confederação Nacional da Indústria (CNI) questionou essa mudança no Supremo Tribunal Federal por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.579.
O voto do relator, Ministro Nunes Marques, propõe a improcedência do pedido — isto é, o reconhecimento da constitucionalidade da nova sistemática. Cabe registrar, desde logo, uma ressalva importante: o documento examinado é o voto do relator, e o resultado definitivo da ação depende do julgamento pelo Plenário do STF, com a manifestação dos demais Ministros.

O que mudou na lei
Para compreender a controvérsia, é útil comparar os dois regimes.
Na redação original do artigo 13 da Lei nº 11.442/2007, toda operação de transporte deveria contar com seguro contra perdas ou danos causados à carga, conforme estabelecido no contrato ou no conhecimento de transporte, podendo o seguro ser contratado: (i) pelo contratante dos serviços — o chamado embarcador —, eximindo o transportador dessa responsabilidade; ou (ii) pelo transportador, quando não firmado pelo contratante. Na prática, o transportador era responsável apenas subsidiariamente, na hipótese de inércia do embarcador.
Com a redação dada pela Lei nº 14.599/2023, três seguros passaram a ser de contratação obrigatória dos transportadores:

• RCTR-C — Responsabilidade Civil do Transportador Rodoviário de Carga, para cobertura de perdas ou danos causados à carga em consequência de acidentes com o veículo (colisão, abalroamento, tombamento, capotamento, incêndio ou explosão);
• RC-DC — Responsabilidade Civil do Transportador Rodoviário por Desaparecimento de Carga, para cobertura de roubo, furto, apropriação indébita, estelionato e extorsão sobrevindos à carga durante o transporte;
• RC-V — Responsabilidade Civil de Veículo, para cobertura de danos corporais e materiais causados a terceiros pelo veículo automotor.

A nova redação trouxe, ainda, um conjunto de disposições complementares. O § 1º vincula o RCTR-C e o RC-DC a um Plano de Gerenciamento de Riscos (PGR) estabelecido de comum acordo entre o transportador e sua seguradora, facultando ao embarcador exigir obrigações ou medidas adicionais, desde que arque com os custos correspondentes. O § 2º permite ao transportador contratar coberturas adicionais. Os §§ 3º e 5º disciplinam a forma das apólices. E os §§ 8º e 9º preservam expressamente a posição do embarcador: o proprietário da mercadoria pode, a seu critério, contratar seguro facultativo de transporte nacional para cobertura de perdas e danos de seus bens e pode exigir do transportador, na contratação do frete, a cópia da apólice com as condições, o prêmio e o gerenciamento de risco contratados.

O que alegava a autora da ação
A CNI sustentou vícios de duas ordens.

• Vício formal: inobservância dos requisitos de relevância e urgência exigidos pelo artigo 62 da Constituição Federal para a edição de medida provisória, o que configuraria desvio de finalidade e abuso do poder legiferante atípico do Presidente da República.
• Vício material: violação dos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da autonomia da vontade, da liberdade de empresa e de contratação, da livre concorrência e da não intervenção do Estado na economia, além de ofensa aos direitos à vida dos motoristas, à segurança nas estradas e à saúde dos consumidores.

No mérito material, o argumento central era o de que, no regime anterior, as partes podiam avaliar, em cada operação, quem estaria em melhores condições de negociar e contratar o seguro. Segundo a entidade, o embarcador deteria vantagem informacional quanto ao conteúdo da carga, à rede de distribuição e às rotas, o que permitiria avaliação de risco mais efetiva.

O voto do relator

Quanto à legitimidade da autora
O Advogado-Geral da União havia suscitado a ilegitimidade da CNI para ajuizar a ação, ao argumento de que a norma não cuidaria de interesse específico do setor industrial. O relator afastou a preliminar, registrando que as empresas industriais se enquadram no conceito de embarcador — como o Plenário já reconhecera ao julgar a ADI 6.031 — e que a reconfiguração da relação entre embarcadores e transportadores repercute diretamente na esfera de interesses das categorias representadas pela entidade.

Quanto ao vício formal
O voto recordou que os pressupostos de relevância e urgência para a edição de medidas provisórias têm natureza política e discricionária. A deliberação cabe ao Chefe do Poder Executivo e, em seguida, ao Congresso Nacional, que averigua a presença dos requisitos no curso do processo legislativo. Ao Poder Judiciário compete sindicar esses pressupostos apenas de modo excepcional, nas hipóteses de desvio de finalidade ou abuso de poder político — sob pena de indevida substituição das escolhas políticas do Executivo e do Parlamento pelo Supremo, em prejuízo da separação dos poderes.
No caso, o relator não identificou desvio ou abuso. Registrou que os Plenários de ambas as Casas do Congresso Nacional atestaram o cumprimento dos requisitos constitucionais, que na Comissão Mista foram apresentadas 91 emendas e que a Exposição de Motivos apresentou extensa argumentação, inclusive quanto à circunstância de aproximadamente 60% dos bens no Brasil serem transportados por rodovias.
Um detalhe interessante do voto: o Relator da matéria na Câmara dos Deputados havia se manifestado, no mérito, contrariamente à alteração do artigo 13, propondo sua revogação para que o tema fosse discutido de modo mais aprofundado — embora o Plenário da Câmara tenha mantido o texto original da medida provisória. Para o Ministro Nunes Marques, isso não afasta a relevância e a urgência da matéria; ao contrário, reforça-as, além de evidenciar ser o Poder Legislativo a esfera constitucionalmente legítima para a escolha do modelo de cobertura securitária.
O voto também rejeitou o argumento de que a matéria dependeria de regulamentação prévia pela Superintendência de Seguros Privados (Susep), por não se poder condicionar a atuação do legislador ao posterior detalhamento por órgão administrativo.

Quanto ao vício material
Aqui está o núcleo econômico da decisão. O relator descreveu o problema que a lei buscou enfrentar, com base na Exposição de Motivos e nas manifestações juntadas aos autos.
O transporte rodoviário de cargas ocorre, em regra, de forma fracionada: numa mesma operação coexistem cargas de diversos embarcadores e diferentes destinatários. No modelo anterior, os grandes embarcadores contratavam diretamente as apólices em nome dos transportadores, estabelecendo regras próprias de gerenciamento de riscos. A consequência prática era que o transportador, numa mesma viagem, precisava atender a exigências distintas de várias seguradoras e gerenciadoras de risco, com aumento de burocracia, perdas operacionais e elevação do custo do frete.
O voto destacou, ainda, um instrumento específico mencionado nos autos: a chamada “Carta de Direito de Regresso” (DDR), descrita na Exposição de Motivos como “verdadeira armadilha” para os transportadores, que deixavam de contratar autonomamente o seguro — porque o custo não seria ressarcido pelo contratante — e acabavam sujeitos a cláusulas e interpretações unilaterais que, em muitos casos, inviabilizavam qualquer indenização.
Segundo o relator, havia nos autos indícios de que os embarcadores, ao negociarem diretamente com as seguradoras em nome dos transportadores, retiravam destes a oportunidade de obter melhores condições e os alijavam da apuração dos sinistros e do recebimento das indenizações. Configurava-se, assim, verdadeira assimetria entre os proprietários das mercadorias e os responsáveis pelo frete: ainda que não detenha a propriedade do bem, o transportador é o responsável pelo serviço e pela carga, sendo diretamente atingido por acidentes, danos ou crimes a que não deu causa — e era chamado a atender a riscos cujo gerenciamento lhe era imposto por terceiro.
Diante desse quadro, o voto concluiu não haver desproporcionalidade na nova sistemática. Registrou não ser evidente que o embarcador seja a parte mais qualificada para a negociação, nem que detenha maior poder informativo quanto a rotas, pontos de parada e locais de descanso; e observou que embarcador e transportador têm, ambos, interesse na integridade da carga — sendo o transportador o mais qualificado para tomar as decisões logísticas adequadas.
O relator sublinhou, por fim, que a livre iniciativa, a autonomia da vontade e a livre concorrência não são garantias de caráter absoluto: submetem-se à atividade normativa e reguladora do Estado (artigo 174 da Constituição) e à salvaguarda de outros valores constitucionais, como a isonomia e o interesse público em área estratégica. Recordou, ainda, que compete privativamente à União legislar sobre seguros, diretrizes da política nacional de transportes e trânsito e transporte (artigo 22, VII, IX e XI, da Constituição).
Em uma passagem que merece destaque pela franqueza, o voto reconheceu que “isso não significa dizer que o regramento em discussão seja isento de críticas ou desprovido de ambivalências” — mas concluiu que a opção se insere no espaço de livre conformação do legislador.

Por que essa decisão importa
Para além do setor de transportes, o voto ilustra um raciocínio recorrente no controle de constitucionalidade de normas econômicas: a distinção entre discutir se uma escolha legislativa é a melhor e discutir se ela é constitucional. São perguntas diferentes, e apenas a segunda cabe ao Judiciário responder.
Para os agentes diretamente envolvidos, as repercussões práticas são concretas. Do lado dos transportadores — transportadores autônomos, empresas e cooperativas registradas no RNTR-C —, a obrigatoriedade de contratar os três seguros vem acompanhada da prerrogativa de escolher a seguradora e de participar da definição do Plano de Gerenciamento de Riscos, em conjunto com ela. Do lado dos embarcadores, permanecem a faculdade de contratar seguro próprio sobre suas mercadorias, o direito de exigir a cópia da apólice do transportador e a possibilidade de impor medidas adicionais de gerenciamento — desde que assumam os custos respectivos.
Na prática contratual, isso significa que instrumentos de transporte, contratos de fornecimento e políticas internas de gestão de risco precisam ser revisitados à luz do novo regime: a alocação de responsabilidades pela contratação das coberturas, a documentação do PGR, a previsão de custeio de exigências adicionais e o direito de acesso às apólices passam a ser pontos de negociação expressa.
Como o julgamento da ADI 7.579 ainda depende de deliberação do Plenário do STF, recomenda-se acompanhar o desfecho, que pode confirmar, modular ou divergir da orientação proposta pelo relator.